以法治思维和法治方式

助力基层党建制度化水平高质量提升

向嘉晨

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》中指出，要“深化党的建设制度改革”“完善党的建设制度机制”。在推进党的建设新的伟大工程的多重逻辑中，制度建设犹如贯穿其中的筋脉，发挥着推动、壮大、维系、保障的关键作用。党的基层组织作为确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础，将制度建设贯穿基层党建工作全过程，既是纵深推进全面从严治党的客观需要，也是做好基层党建各项工作的根本保障。必须坚持用法治思维和法治方式，从制度运行的各项子环节统筹推进，做到制度体系前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成。

制度设计科学合理是法治的前提

法治是一种科学的治理方式，其核心和价值追求在于实现良法善治，而法治的前提首先应是良法，良法则要求制度的设计应当最大程度地符合客观规律和民主精神。基层党建制度的设计同样需符合现代法治的基本要求，体现科学性、民主性、回应性等特征要素。

第一，科学性。基层党建工作中制度体系的完善不是各类规章制度的简单叠加，而是有效衔接、相互支撑、有机联系、互为一体的科学架构。一方面需要以“全面从严治党”为目标统摄，抓住党建工作中存在的突出问题，对各项制度内容要素进行全面的、系统的、整体的“顶层设计”。另一方面要深入思考制度建设的协调性、延续性与发展性，使制度可以在外部客观环境下得到有效证实和检验，坚持现实性与前瞻性的有机统一，摆脱“拍脑袋决策”及“运动式”“突击式”的构建思维。

第二，民主性。民主的制度构建是保障制度权威的必然要求，唯有建立符合客观规律又得到人民群众普遍认同的制度，制度权威才能得以树立。在基层党建制度建设过程中，一方面需要充分发扬民主，以“广泛听取意见”促进规则条文的科学完善。例如，制定干部选任相关制度需要广泛听取干部群众意见、了解群众口碑；又如制定党员发展制度需要广泛听取党员和群众的意见，了解发展对象的真实情况。另一方面，要以“集中统一”规范基层党建制度制定程序，积极探索基层党组织民主议事规则，建构更加简便易行的党员参与基层党组织事务讨论的程序规则。

第三，回应性。基层党建制度不能是压制型、自治型，而应呈现回应性特征，即针对制度实施过程中出现的难点痛点问题，要及时按照实际需求作出理性回应，构建实际的可操作性标准和执行措施。为此，“回应性”特征需要实现两项功能：一是预警功能，即通过细化党建制度的各项实施指标和要求，对管党治党的各个领域、各项活动和实际效果定期进行测量、评估、诊断与预警，及时查找风险、查明原因、应对防范，压减权力设租寻租空间。二是反馈功能，即通过编织制度运行反馈网络机制，对党建制度建设中的各类信息进行采集、存储、分析、传递、研判、报告等，实时反映各类风险的监控状态，使反馈信息快速回馈到管党治党治理体系中去，及时调适纠补，实现系统各要素良性互动。

制度执行内外兼顾是法治的过程

天下之事，非难于立法，而难于法之必行。从基层党建工作实践看来，制度执行并非都处于理想状态，一方面基层要面向各种高度人格化的复杂且细小琐碎的事务，这些事务的标准化程度低、规范化难度大。另一方面，对于非常态化治理尤其是基层治理来说，制度更容易因环境变化影响而难以有效发挥治理效能。因此，基层党建工作中的制度执行需要内外兼顾、统筹推进。

第一，对内提升制度执行者的综合判断力。一方面要强化制度宣教，提升思维素养。规章制度制定之后，应当进行思想动员，加强知规、懂规宣传教育，培养执行主体的规则思维、执行意识。为避免实践宣教中可能出现的“重形式、走过场、轻实效”现象，可探索考核协同机制、长效学习机制等举措。另一方面，要加强技能培训，提高执行能力。要不断提升执行主体沟通、合作、协调等执行技能，创新执行方式方法，避免出现“运动式执行”“冷硬式执行”等忽视制度所处环境及群众情感需求的不恰当方式。

第二，对外优化制度执行的环境要素。制度执行系统的运转客观上会受到各类执行环境要素的影响，这些环境要素不仅包括有形的要素，如财力、物力资源等，还包括无形要素，如信息、氛围等。因此，为保障制度执行机器持续高效运转，需要对制度执行的外部环境要素持续优化，既要扩宽执行信息沟通的渠道，保障知情权能够使基层党务人员更好了解领导者或组织者的决策目的，便于党员在理解的基础上良好地贯彻执行制度规定；又要加强执行环境文化的培育，例如通过开展党课教育、党建形势讲座、观看警示教育片、案件通报等形式引导党员、党员干部牢固树立正确的价值观、纪律观、责任意识。

监督问责“奖惩分明”是法治的保障

监督问责作为法治保障的重要方式，其目的是为了维护和确保制度正常运行、防范和矫正制度的执行偏离正轨，而只有在监督问责机制健全的条件下才能充分发挥其效能。因此，要建立健全有效管用的制度监督问责机制需要做到“奖惩分明”，坚持激励和惩戒并举，方可发挥实效。

第一，完善激励性机制。一方面通过对符合基层党建制度执行标准的各种模范行为进行公开宣传、表彰和鼓励，以达到激发、引导、保持行为主体有效行为的目的。例如，对优秀党员干部在基层党建工作中的优秀事迹进行表彰和报道，使其精神上受到激励，增强其对制度的认同感和归属感，同时为其他相关主体树立正确的行为模式，影响他们的思想，从而起到正面教育作用。另一方面，通过构筑容错性激励机制，对基层所属单位和相关党务人员在推动发展、履职担当、改革创新过程中，非因主观故意出现偏差失误、未能实现预期目标或造成一定损失，但所作所为不违反法律法规和政策规定，工作中勤勉尽责、未谋取私利等情况，及时纠错改正，不作负面评价，免除相关责任或从轻减轻处理的措施。例如，组织成员在基层治理、处置突发事件或执行上级决策部署中，因主动揽责涉险、积极担当作为，出现一定失误的，可按照工作出发点、工作方法、制度依据、性质后果等标准予以免除、减轻或从轻处罚。

第二，完善惩戒性机制，即通过严格程序，对不符合制度行为标准的有关主体进行严肃问责，使违规者和其他对象受到警示和教育，保障制度的严格贯彻执行。一方面要切实压实党委（党组）履行全面从严治党主体责任，其中特别需要注重转变个别基层领导班子重党务责任、轻党建责任的思维，贯彻党组（党委）“一岗双责”制度，进一步厘清党建工作与党务工作的具体内容，细化机关党建责任清单，建立清晰的党建主体责任链条。另一方面，要压实分管党建领域成员责任。综合运用实地督查调研、个别访谈、问卷调查等方式强化监督检查，发现问题及时向有关职能部门反馈，完善合理的责任压力传导体系，压实基层党组织各级主体责任。

（作者系南通大学马克思主义学院副教授，江苏省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心南通大学基地研究员）